减排指标：太极拳化作铁砂掌 

　　一些省市最近已经接到消息，环保总局即将在全国范围内开始对各地2007年污染物减排成绩单进行核查。

　　在“十一五”开局的第一年，污染物减排全国交出的是任务没有完成的不合格答卷，而今天前三季度，两项主要考核的污染减排指标首次出现双降。当时环保总局局长周生贤说，“喜讯不是数字游戏”。

　　其实在更多业界人士看来，数字背后折射出来的是，至少在一些地区，污染物减排已经不再是政府部门手里打的太极拳，而有可能成为官员上升通道的主要指标。

　　600次举报一家企业

　　赵华林是国家环保总局总量办的负责人，最近几则地方新闻引起了他的关注：镇江市政府已经决定关停当地金河纸业公司的化学制浆生产线。这家企业由于污染严重，被周围群众举报过600多次。被老百姓称为“不怕记者、不怕暗查、不怕挂牌（督办）”的这家“三不怕”企业的COD（化学需氧量）排放量曾占到全市工业的41.8％。

　　镇江市政府已经把账算得很清楚了，如果还保留这条创造了GDP但也贡献了COD的污染线，那么镇江市今年污染物减排的任务肯定完不成。

　　赵华林所在的总量办是环保总局为推进污染减排专门成立的协调机构。7年前赵华林曾负责过“一控双达标”项目，该项目当时要求所有的污染企业必须在2000年1月1日前安装污染治理设施，实现达标排放，否则将被关停。

　　说起这一轮减排与上一次“达标”行动的变化，赵华林说，7年前的达标行动似乎就只是一轮环保行动，忙前忙后全是环保部门自己的事。

　　由于没有关停企业的权限，环保部门只得天天追着市长屁股后面说，某某企业污染严重，达标无望，建议关停。而环保部门也成了企业和政府部门的眼中钉，常常一句“你说关就关呀，经济还要不要发展”就被撅回来，一些地方GDP的贡献大户企业，环保部门甚至连门都进不去。

　　而今年约束性指标压力下的减排似乎已经让地方政府很着急。上个月国家环保总局曾联合其他6个部级单位派出9个督查组对各地减排的情况进行督战，不少地区给督查组的介绍是，至少在省这一级都已经开了动员大会。

　　政府部门的重视还表现在财力上的倾斜。以前环保部门要去财政要钱不是件容易的事，可是近年来一些省市对减排项目在资金上都开了绿灯。

　　11月全国河流会议在郑州召开时，河南的省长也曾向环保总局局长周生贤表态，“十一五”期间河南县县都要建成污水处理厂。

　　赵华林说，今后对地方政府的考核不仅仅是对污染物增加和削减的加减算账，环保部门将更看中的是这个地方的环境质量有没有改善。数字可以造假，但天蓝不蓝，水清不清，是不好造假的。

　　减排能否替代GDP

　　一些地方经济发展的指挥棒也发生了变化，今年3月进行的山西省119个县市区综合考核中，河津和孝义，这两个山西仅有的百强县，因高污染工业的膨胀和环保不达标被取消了评优资格。另外，进行了多届全国百强县的评比今年突然戛然而止，尽管国家统计局的说法是有另外的工作在进行，但更多的猜测是国家对各地发展的指标的测评也在悄然发生变化，替代GDP排名的将是节能减排成绩的排名。

　　11月底，国家发改委、环保总局和国家统计局联合召开的新闻发布会传递了这样一个信息：国家已经颁布了关于节能和减排的监测、统计和考核办法的6份文件，这一系列文件由于有了组织部门参与酝酿，将根据节能减排的成绩对官员进行奖惩。

　　由十三条措施构成的考核办法有很细的奖惩措施，从今年起，未通过年度考核的省级政府部门必须在1个月内向国务院作出书面报告，提出限期整改工作措施。同时，考核结果在报经国务院审定后，交由干部主管部门，作为对各地政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制和“一票否决”制。

　　对完不成减排任务的地区，惩罚还未止步。按照考核办法，环保总局还要暂停这些地区所有新增主要污染物排放建设项目的环评审批，撤销国家授予该地区的环境保护或环境治理方面的荣誉称号；领导干部不得参加年度评奖、授予荣誉称号。如果继续整改还得不到通过，或者因工作不力造成重大社会影响的，监察部门还将按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》追究该地区有关责任人的责任。

　　减排的指挥棒甚至引起了环保部门以外的一些机构的关注。截至今年11月底，12家重污染企业因为上了环保总局递交给银监会和人民银行的黑名单，已经被各家银行追缴、停止或拒绝贷款。

　　今年7月，环保总局首次把一份写有30家环境违法企业的名单交给了人民银行和银监会，全国的金融机构将不得对这批污染企业新增任何形式的授信支持。

　　国家环保总局负责人说，绿色信贷已经显现的作用是逼迫企业必须为环境违法行为承担经济损失。现行法律允许环保部门对污染企业罚款的额度只有10万元，这样的处罚与企业偷排结余的成本相比杯水车薪，但绿色信贷就能卡住企业继续发展的资金筹集的路子，其实在某种程度上丰富了环保部门的执法手段。

　　检查组仍有进不去的地方

　　政绩观的悄然转变并不等于今年的减排就一帆风顺。

　　今年夏天太湖等多个流域暴发蓝藻事件，危及部分城市的饮水安全，在这样背景下，环保总局不得不动用自己手中最大的行政权力，对一些地区进行区域限批。7月3日，国家环保总局把“区域限批”这项被称作“连坐”的处罚制度用在了长江、黄河、淮河、海河四大流域水污染严重、环境违法问题突出的6市、2县和5个工业园区。

　　一些法学专家评论说，区域、流域限批已经是现有法律政策框架中环保总局能动用的最大限度的行政手段，也可以说是环保部门最后的杀手锏，如果这样的重典都不能奏效，那么一些地方政府唯GDP的发展观究竟该怎么改变？

　　当时，潘岳在接受本报记者采访时表示，唯GDP发展观的背后已经不是地方官员执政思路或者观念问题，而是利益的问题。一些地方官员为了追求短平快的政绩和那些追求暴利的企业结合起来，不顾当地的资源环境条件，要么乱上煤电、化工和钢铁等重化工项目，要么庇护非法排污企业。

　　潘岳说，近年来环保部门在执法行动中见到不少大污染企业门口挂的不是由当地政府“重点督办”的黑牌子，而是“重点保护”的红牌子。比如在“流域限批”的前期检查行动中，环保总局检查组在安徽铜陵市经济开发区的金威铜业检查时居然遭到拒绝，出示了执法证后，企业仍称必须有“内部人”带领方可入内，检查组最终还是没有进去。

　　“连代表中央政府行使权力的环保总局都进不去，由地方管辖的地方环保部门能进去吗？老百姓能进去吗？”潘岳说。要想遏制污染恶化势头，靠环保部门手中的权力是远远不够的。

　　一个月前，潘岳批评说，由于我国缺少对地区、行业、流域、能源规划的环境影响评价，大批污染企业的不合理布局已经严重影响了我国的环境质量，今年夏天太湖蓝藻暴发就是该流域污染负荷超过环境容量的直接后果。更严重的问题时，部门间的利益纠葛曾导致与规划、政策环评相关的法规订立几度搁浅。

　　潘岳说，从2005年起，环保部门就在酝酿出台《规划环评条例》，然而这部比法律低一个规格的部门规章，在编制过程中依然不是一帆风顺。潘岳认为，不少部门和地区对规划环评不支持，甚至以种种理由逃避规划环评，是因为规划环评所注重的长期利益、全局利益往往与部门利益、地方利益相冲突。

　　潘岳说，环保部门现在不得不面临这样的尴尬：有人问，这些项目不都是环保部门审批的吗？的确，这些项目都盖上了环保部门的大印，可这是因为环保部门目前只有对单个项目的审批权，对若干的污染项目挤在一个区域环境能否承受得了，环保部门是没有话语权的。这需要法律赋予环保部门对区域、行业规划的环境影响评价权力。