中国农科院章力建:实施生态扶贫战略

提高生态建设和扶贫工作的整体效果

中国农业科学院 副院长 章力建

2007年10月30日19:35  来源:人民网科技

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  扶贫开发和生态建设是我国社会发展所面临的两项重要任务。改革开放以来,我国的开发式扶贫工作和生态建设项目取得了举世瞩目的成就。但目前,随着我国贫困状况的变化,贫困人口主要分布在生态环境恶劣、自然资源匮乏的地区,这就使得扶贫开发与生态建设间存在高度重叠。因此,实施生态扶贫战略,兼顾减贫和改善生态环境的双重目标,优化资源配置,着眼于扶贫效果的可持续性,并提高两者的整体效果,可探索一条符合我国国情的生态建设和扶贫双赢的道路,为建设社会主义新农村和构建和谐社会作更大的贡献。

  一、当前有关扶贫工作与生态建设简况

  我国政府一贯高度重视贫困和发展问题,在长期的扶贫实践中,形成了“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”这样一条符合我国国情的扶贫开发道路。自20世纪70年代末期以来,我国农村减贫取得了举世瞩目的成就:农村贫困人口从1978年的2.5亿下降到2006年的2148万,贫困发生率由原来的30%下降到2.3%。在实现贫困人口大幅下降的同时,贫困农户的生产和生活条件得到了显著改善,贫困地区的文化、教育、卫生等社会事业也有了不同程度的发展。

  与扶贫战略举措不同,我国的生态建设是由政府有关部门来具体实施。近些年来,在中西部地区实施的生态建设项目主要有,农业部的“退牧还草工程”、“农业生物质能源综合利用”项目,国家环保总局的“生态补偿试点工作”,国家林业局的“‘三北’防护林体系工程”、“退耕还林工程”、“天然林保护工程”等。这些项目对推动我国中西部地区的生态建设和社会经济发展起到了重大的作用。

  二、我国生态建设与扶贫工作目标日益趋同

  尽管政府有关部门在最初制订宏观战略的时候,对于贫困缓解和生态改善的项目建设目标存在不同,目前,随着我国贫困状况的变化,贫困人口主要分布在生态环境恶劣、自然资源匮乏、地理位置偏远地区,这就使得我国的扶贫开发与生态建设间存在高度重叠。并且所涉及的人群也高度一致的时候,那么政府将两项目标合二为一加以统筹考虑,无论是在资源配置效率方面还是在目标对象的瞄准精度方面都具有明显的比较优势。与传统的扶贫方式强调重点不同,兼顾考虑减贫和生态建设的扶贫政策将更多强调减贫效果的可持续性。

  我国贫困人口集中于生态恶劣地区。1988年,我国贫困人口在东中西三大经济地区的分布比例分别是:25%、37%、38%;1993年,上述比例分别调整为20%、29%和51%;到2005年,进一步变为14%、35%和51%。显然,伴随贫困人口规模的总体下降,中西部地区在农村贫困总人口中的比例趋于提高。根据我国农村贫困监测数据,2005年,绝对贫困人口居住在山区的占50%,而连续贫困的群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原地区,46%的人均耕地不足1亩。

  我国生态环境保护的相关目标及实施范围与贫困地区具有较高的重叠。在全国592个国家级贫困县中,有370个县也是国家瞄准的生态环境改善地区,这为政府有关部门在制定消除贫困和保护生态两大主题的过程中,能够用生态扶贫战略框架统筹考虑并制定相关政策提供了可能,也为生态扶贫战略的实施奠定了基础。

  三、实施生态扶贫战略的必要性

  如果说瞄准地区的较高重叠性证明了生态扶贫政策在理论上的可行性,那么,一些生态项目实施的实践也证明将两个目标紧密结合起来统筹安排在实践方面的必要性。已有事例证明,我国的许多农村生态政策,通过财政转移支付,贫困地区的贫困人口也得到了较多利益。譬如在实施退耕还林政策过程中,一些相关地方政府部门已经发现,在恶劣的自然和人文环境中实施退耕还林政策,必须在时间跨度和系统协作上通盘考虑如何解决农民的贫困和就业问题,才有可能从本源上消除生态破坏的因素,成功实施生态恢复建设工程。因此,如何转变观念,采纳并实施生态建设与扶贫相结合的战略,通过统筹考虑贫困和生态问题,兼顾减贫和改善生态环境的双重目标,降低减贫成本,提高目标对象的瞄准精度,优化资源配置,确定符合目前我国国情的扶贫道路,在确保社会、生态可持续发展的前提下,强调减贫效果的可持续性,成为当前的重要任务。

  四、生态扶贫的战略目标

  生态扶贫旨在用可持续发展的观念,通过生态功能的提升为扶贫工作提供服务,从而提高扶贫效果和全社会的福利。从宏观上来讲,生态扶贫的战略目标可以包括以下几点:

  第一,与时俱进,选择一条更加符合我国新时期现状的扶贫道路。尽管原有的扶贫开发道路为我国农村贫困问题的缓解作出了巨大贡献,然而随着国内减贫特征的较大变化,针对扶贫目标地区与生态工程实施目标地区具有的较高一致性,生态扶贫为新的扶贫战略提供了一种选择。

  第二,以“科学发展观”为指导,保障贫困人口收入增长的可持续性。生态扶贫的实施可引导落后地区避免覆辙经济发达地区所经历的“先发展后治理”的老路,让贫困人口的收入增长得到生态建设的长效促进。

  第三,提高资源配置效率。由于扶贫项目和生态项目在目标上具有很强的重叠,生态扶贫将充分利用原有的减贫和生态保护两种资源,从而提高目标地区和目标人群的瞄准精确度,减少因为信息不对称所导致的资源浪费,提高资源配置效率。

  第四,提高生态建设与扶贫工作的管理效率。由于扶贫工作与生态保护工作具有明显的条块分割管理特征,扶贫与生态环境保护的管理机构往往涉及多家管理机构,从而导致有关部门、地区之间很难有效分工和配合,从而降低了项目实施过程中的管理效率。生态扶贫将考虑如何构建生态建设与扶贫工作相结合的高效机制,从而提高管理效率。

(责编:马丽)
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