现有政策大多评价负面 草原管理不能“一刀切”

2010年11月23日10:48  来源:《科技日报》

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    在清华大学生态保护研究中心主任于长青和多位专家参与的“影响中国草原保护管理措施的主要政策措施评估”中,从针对当前国内草原政策的打分情况的平均分来看,除个别政策得到正面评价,在正负5分分值的评价框架下,绝大多数政策得到的都是负分值。

  得到正分值的仅仅是:草畜平衡3.7,生物多样性保护5,文化多样性保护5。

  其他政策得到的都是负分值:退牧还草-2,围封禁牧-3,定居-1.5,生态移民、围封转移-3.6,植树造林-4,草原定位-2,水土开发-4.7,公益林保护-4.5,草畜承包-0.5,舍饲(全舍饲)圈养-4.5,围栏-3,草原开垦-5。

  这项评估是在2009年做的,有40多人参与,分5个小组进了讨论,其中也有来自官员和基层工作人员所打的分值。

  “草原政策不能‘一刀切’,不能把任何一个研究人员针对草原的研究结果推广到广大地区。牧区差异太大。”于长青说,草原管理研究不能脱离牧区实际,局部的示范项目和科学实验——哪怕是严谨的科学研究,如果在草原地区盲目大规模推广,经常得到的是负面甚至是灾难性的后果。

  “‘一刀切’推动移民定居、‘围封转移’、‘一退永退’,并不利于草原的保护和牧民的可持续发展。”于长青表示,在中国,牧民与草原,就像农民与耕地,广袤的草原离开了牧民的管理,不仅不利于牧民,更不利于草原的维持。“想让牧区变成无人区、国家保护区,绝对不现实”。

  而且,有的决策还不是来自研究。在日前召开的中国生态大讲堂2010年焦点论坛上,有专家表示,有些政策就来自某官员某次到某地或其他国家考察时的灵机一动。

  同时,有些官员以决策是自己提出来的为荣,不愿意听专家的建议。有些项目,即使设有专家规划,也只是流于形式——专家的规划做完了,相应具体工作也同时完成,规划根本不被采用。

  “批评容易建设难。”一位不愿具名的专家表示,“不能以东部视角看西部大开发,应该蹲下来听他们的需求。不在成绩,而在满意度。比如修路,以前感谢我,现在骂我。我们是从好意出发,但什么是让他们满意的?”

  政策经常受当地牧民“软抵抗”

  中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心主任王晓毅在此次论坛上的报告题目是《为什么清晰的草原政策不能发挥作用》。

  “现实远比我们现在所有的科学工具看到的更为复杂,不管是社会科学,还是自然科学,未必能解决一切问题。”王晓毅表示。

  比如说有很多不可知和偶然的东西,很多用现有的理论尚无法理解和预测。更重要的是,地方是多样的,而我们却经常用简单一致的政策来对待地方的多样性。

  环境保护中的“项目主义”是导致政策“一刀切”的重要原因。地方政府高度依赖于中央财政,只有认真或者不认真地做中央政府给的项目,才能拿到中央财政支付。巨大的财政压力或者说资金的诱惑往往会使环境保护项目在实施过程中偏离原来的目标。

  这样的结果就是自上而下的决策过程,是政策的标准化。

  在这种情况下,来自于上面的简单清晰明了的政策,可能与当地情况不适宜,在执过程中会产生很多问题,经常受当地牧民的“软抵抗”,有很多政策在当地得不到支持。

  比如草场围封本来是为了保护草原,但实际上一些牧民经常在围封以后将自己的牲畜放在围栏外面;休牧禁牧是为了减少天然草场放牧的牲畜数量,但不少牧民在禁牧期间改为夜间放牧。甚至草畜平衡政策也并没有真正实施,牧民通过各种手段增加牲畜。

  王晓毅前前后后在内蒙古跑了差不多5年左右的时间。对于休牧禁牧政策,通常每到一个地方,所有人都会在第一次告诉他“非常有效,已经被当地牧民接受”。

  但是过几天与牧民熟悉之后,他们会告诉王晓毅,“他们白天查,我们就晚上放牧”。有时牧民也通过送礼来规避基层官员的检查。

  一位半官方的人士向王晓毅透露:“我们已经和牧民达成很好的默契,平常放牧不管,但是我通知你要禁牧的那一天,一定要禁,因为那天有上级领导来检查。”这样,在很多时候就形成一些寻租的情况。在休牧过程中,一些乡镇政府会对牧民说:“每只羊给我交10块钱,乡政府就不再追究你的问题。”

  “我们看到,自上而下非常清晰、明确、简单的政策在下面很难贯彻执行,经常和地方发生冲突。”王晓毅表示。

  对此,中国科学院地理科学与资源研究所副所长于贵瑞建议,实践上应该是自上而下与自下而上相结合和协调。

  西部不宜再重复东部、西方发展模式

  “农耕政策不能盲目向牧区推广。不能以产值或者GDP来衡量牧区和草原牧业,不能以人口数量来衡量牧民的重要性。”于长青表示。

  会议现场有人向王晓毅提问:尽管在政策标准化和地方多样性之间有着非常不适宜的地方,但战略还是要制定的。在西部大开发新一轮十年战略中如何避免这些问题,或者新的战略应该是一个什么样的基本走向?

  “对西部大开发的发展方式,我个人持保留意见。”王晓毅表示,西部大开发在不断花钱,在不断推动无数高速公路、高楼大厦的建设,“在某种程度上是重复东部的发展模式,也就是受到越来越多人批评的现代化模式”。

  “在西部大开发中,通过市场化,国家不断把当地很值得借鉴和保留的东西,用一种所谓市场的东西同化,对此我也持保留意见。”王晓毅说,“如何使当地传统能在西部大开发中发挥更好的作用,形成不同于东部发展的西部大开发模式,这是需要共同探讨的问题。”

  人们对地方政府和地方官员的批评很多,通过这几年的接触,王晓毅也感受到他们具有双面性:地方政府不得不通过开发资源和快速发展以增加财政收入,他们关注GDP,更重要的是现实利益的考虑。

  即使不把经济增长作为考核目标,地方政府增加财政收入的冲动也很强;但作为地方官员,他们也要考虑草原保护问题,不过很可惜,他们的好措施经常不能转化成有效的行动。

  王晓毅强调行动研究的重要性,把地方政府、相关部门和牧民连接起来,搭建一个协商的平台。通过协商来寻找更有效的保护措施,促进基层政府转变决策过程。据说,他们现在已经有一些很值得借鉴的案例。

  不能用“市场文化”衡量一切

  从生态治理、增加牧民收入角度,中国科学院植物所研究员蒋高明提出“‘以禽代畜’创新草原畜牧业,‘禽军北上’牧民家里开银行”的思路。据称,其“畜南下、禽北上”的建议,在一些地方得到好的试验。

  但在论坛上也有听众提出不同意见。

  一位来自新疆的哈萨克族女生就提出疑问:“我从小长在新疆草原,用‘两条腿’代替‘四条腿’对于我们来说是一件挺可怕的事情。在我们那里的草原,有汉族人专门把三黄鸡拿到山上去养,秋天拿到市场上能卖出高价钱,但哈萨克族不会养,他们没想过用‘两条腿’换‘四条腿’来赚这个钱。”

  她说,通常人们会认为养鸡肯定比养羊容易,但对于从事游牧业的人来说还是养羊容易,他们对养鸡市场非常陌生,能不能做好也是值得考虑的。“对他们来说,钞票是一个问题,但他们还有文化,生态环境造就了那样的文化。”

  这位哈萨克族女生最近几年在家乡的草原作过调查,她的一篇论文就是关于那里草原的生态环境保护问题。牧民中有些人教育水平低,很难从传统的生活方式中走出来。

  而即使不得不放弃以前的生活方式,甚至因此暂时有了更多的钱,不少人也失去了生活的方向。“很多人酗酒,市场文化在有些地方是失灵的。对生长在那儿的人,他们就是以土、以草、以畜为生的。”这位哈萨克族女生说。

  对于经济驱动问题,于长青的印象是,更想赚钱的不是牧民,真正的牧区百姓感觉自己的生活挺好,没有那么强烈的想赚钱的愿望,到目前还是这样的。真正想赚钱的是当地政府,当地政府的GDP压力很大。

  技术改造是利是弊?

  “技术干预是一个很有意思的话题。如果要看牧区牲畜品种的改良历史,可以看到从民国开始就在不断改了,但很少有成功的案例。”北京大学教授李文军表示。

  牧区的牲畜品种改良大致可划分为三个阶段:第一阶段为大集体阶段,从1956年到1982年,以政府推动为主,政府让改良,生产队就得执行;第二阶段为1982年牲畜分户经营至上世纪末,基本以市场为导向;从本世纪初至现在,又轰轰烈烈进入新一轮的品种改良阶段,主要以生态项目驱动为主。

  在这样一个外界的不断干预过程中,牧区自身的资源利用方式及其特有的对生态系统的适应能力被逐渐削弱。

  在大集体阶段,牧人普遍不愿养改良品种。以细毛羊为例,一般来说,作为改良品种的细毛羊成活率只有70%~80%,而土种羊可以达到90%以上。经历了近20年的政府强行推动的改良,到上世纪80年代牲畜分到户后,牧民一旦有自己决策的权利,全部在短期内选择恢复养本地土种羊。

  有位老阿妈对李文军说,上世纪80年代初牲畜分户经营时他们家分到了35只细毛羊,想立即卖掉改养土种羊,但由于没人愿意买,只得花几年时间逐渐与本地土种羊混血进行倒改。

  大集体时代建立的牲畜改良组织制度的中断,被广泛认为是改良不能得以继续的主要原因之一。但李文军认为,无论在内蒙古还是新疆,牲畜改良所需的是市场无法承受的高昂组织成本,其本质恰是违背当地生态特点的。

  2001年以后,作为生态治理措施的一部分,削减牲畜数量成为恢复生态的主要途径。在“压缩(牲畜)数量,提高(牲畜)质量”的政策逻辑下,在一系列草场使用优惠政策、低息贷款、众多政府项目和工程的激励下,新一轮的牲畜品种改良又被重新启动了。

  生态治理背景下推动改良的一个逻辑假设是:改良的牲畜品种可以提高生产率,因此在不提高牲畜头只数的前提下(据称草原生态环境因此可以得到恢复),进行品种改良可以提高牧民收入水平。

  然而,研究表明,如果土种牲畜能得到政府的同样扶持,比如好的棚圈设施、饲草料补贴等,其性能并不比改良品种低。李文军表示,改良品种往往不能自然交配,需要人工授精,还有一系列精饲料的要求等,产出高就意味着高投入。改良所期望达到的提高生产率的目的,其前提条件是系统外的高投入,以及对系统外的技术像人工授精、饲料的高度依赖。

  李文军提出,在干旱草原地区,对于家庭牧户经营而言,牲畜对多变气候环境的适应性能比产出性能更重要。该系统原有的本地品种经过数千年的演替具有很好的顺应环境的性能,而外界的干预反而弱化了系统自身的顺应能力。

  以往很多改良失败的根本原因就在于与生态系统特点相违背。

  从更大尺度上的政策方面来看,李文军认为,现代科学技术的引进往往削弱了农牧民传统上对生产的自主权,转而完全依赖外部技术的支持。而对所谓现代科学技术的过度迷信不仅仅体现在牧区。

  “这并不意味着反对一切外来技术干预。”李文军说,只有当外来干预顺应目标系统的需求,才能达到预期的效果;否则就会重复发生“开善之花,结恶之果”的故事。

  李文军提醒,要充分意识到现代科学技术的局限性,在运用现代科学技术的同时,应尊重、汲取本土知识和地方非正式制度安排。(王卉)

(责任编辑:魏艳)
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