第十届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中的第十二章、第二节 、第二段中关于水电的论述是“在保护生态基础上有序开发水电。统筹做好移民安置、环境治理、防洪和航运。建设金沙江、雅砻江、澜沧江、黄河上游等水电基地和溪洛渡、向家坝等大型水电站。适当建设抽水蓄能电站。”

　　对比“十五规划”中的有关叙述为：“（一）积极发展水电：在国家的“西部大开发”战略中，电力工业要积极开发西部的水电资源，实现“西电东送”。水电是清洁能源，集一次能源与二次能源于一体，其防洪、排灌、航运等综合效益、社会效益十分显著，应加大开发力度。重点开发黄河上游、长江中上游及其干支流、红水河、澜沧江中下游和乌江等流域，实行流域梯级滚动开发。争取“十五”末使中国电源结构中水电比重达到25%，2015年左右力争提高到30%；2015年后，争取继续加快水电开发过程进一步提高水电开发程度。通过加快开发水电，积极推进国家“西部大开发”战略，支持中西部地区和少数民族地区加快电力发展。在调峰能力弱、系统峰谷差大的电网，要在对各种调峰手段进行充分技术经济论证和电网调峰规划的基础上，选择经济效益好的优良站址，适当建设抽水蓄能电站。”

　　两个五年规划中对水电工作的论述，看起来是有很大的不同。因此，很多人对此产生了一些看法，认为是国家的积极发展水电的政策已经发生了变化。有些热衷于反坝的人士甚至以此为素材，别有用心的极力渲染说，我国的生态环境保护和水电开发矛盾已经难以调和。一些水电工作者对此也产生了某些误解，怀疑“十一五”规划中国家积极开发水电的政策是否已经发生了变化。因此，我们非常有必要对“十一五”规划的水电开发政策予以正确的解读。

　　我们理解这些国家发展规划的时候，首先应该注意到当初我们制定“十五”规划时的具体情况，与现在制定“十一五”的社会环境是完全不同的。当时，我国水电开发的制约因素主要还是“投资”。很多非常好的水电项目，就是因为投资不足而一拖再拖。最典型的如龙滩水电工程，其各方面的效益都十分突出，为了缓解广西的防洪压力，在1992年就准备开工，后来一直因为缺乏投资而没有能实现。根据“十五”规划制定时的水电投资匮乏的现状，五年规划当然要体现出国家政策引导投资水电的意图。同时为了说明投资水电的重要意义，“十五”规划中对水电的清洁能源性质和其巨大的综合效益、社会效益也专门做了说明。

　　通过“十五”规划的执行，我们整个社会对水电开发的认识已经发生了根本的变化，特别是电力体制改革引进了竞争机制之后，水电开发的地位明显提高。目前，无论是各大电力公司还是其它有实力的企业，都已经开始争先恐后的投资水电，这种局面在我们制定“十五”规划的时候，恐怕是连想都不敢想的。

　　现在看来，我国的“十五”规划制定的相当科学，通过积极发展水电的政策引导，一举改变了我国水电开发长期投资不足的现状。现在随着石油、煤炭等矿物资源的日益减少，世界范围内的能源价格正在不断上升。作为最成熟的可再生能源技术-----水电的竞争力，已经变得越来越强，很多地方已经出现了所谓“跑马圈水”的现象。已经有人担心这样的“跑马圈水”会造成水电建设的一哄而上，失去控制。

　　实际上这种担心对于大型水电开发项目完全是没有必要的。因为，我国大型水电的开发都是要由国家有关部门统一规划、控制开发的。不经过必要的建设审批程序，“跑马圈水”并不能得到真正的开发权利。这种所谓“跑马圈水”的局面只不过是国家政策调动了企业积极性的表现，是把水电开发的主动权交给了政府的大好事。这也恰恰说明“十五”规划的积极发展水电政策的引导正确，和改革开放后我国的社会主义市场经济的繁荣、进步。

　　在这种情况下制定的“十一五”规划，当然没有必要再去重复积极发展水电的政策和强调水电的意义、重要性。因此，“十一五”规划中的没有明确要求“积极发展水电”，非但不能说我们的积极开发水电的政策已经发生变化，反倒说明我们国家积极开发水电的政策已经变成了全社会一致的共识，无需再让国家通过五年规划加以引导、强调。同理，“十五”规划中对水电的作用、意义、重要性的论述，也完全没有必要再一次重复。当然，“十五”规划中的“水电是清洁能源，集一次能源与二次能源于一体，其防洪、排灌、航运等综合效益、社会效益十分显著，应加大开发力度。” 论述绝没有任何错误，也不应该有任何变化。

　　与此同时，在全社会都要求积极开发水电（或者说跑马圈水）的情况下，国家对水电开发的调控就显得十分重要。因此，原来在“十五”规划中，还没有写进去的“有序开发”等对水电开发必然的要求，就上升为国家对水电开发的最重要政策了。水电作为关系国计民生的重大工程，有序开发是任何国家发展的起码要求。过去我们之所以不必强调“有序开发”，是因为我国水电开发的投资严重不足，在根本就没有人愿意投资开发的情况下，显然还谈不上什么有序的要求。

　　生态保护则更是我们水电开发一贯的目标和基本要求。更进一步说，国家鼓励积极开发水电的主要目的之一，就是要在解决能源问题的同时保护好生态环境。因此“十一五”规划中强调“在保护生态的基础上有序开发水电”，是我们发展水电的一贯政策，绝不是对水电开发提出了什么新的更苛刻的条件。做好移民、生态、环保工作，历来都是国家对水电开发的基本要求。例如，1994年开工的三峡工程，我们就移民、生态、环保问题就已经进行过激烈的争论。根据当时的中央精神不解决移民、生态、环境问题，三峡工程决不能轻易建设。生态保护、环境友好历来都是我们工程建设不可忽视的基本前提。“十一五”规划的这种提法只是客观地反映出，制约我国水电开发的主要（资金）矛盾已经发生了转移，而国家在保护生态的基础上积极开发水电的能源政策，丝毫也没有改变。

　　为了证明这一点，我们提醒大家注意这样一种情况；由于我国社会各界水电开发的积极性增高，已经使有关主管部门改变了原来对我国水电开发程度的最终预期。主要负责制定、执行国家发展规划的国家发展与改革委员会，为了响应世界加速可再生能源开发利用的要求，最近对我国的能源发展规划中的国家水电开发又提出了新的目标。原定的在2020年达到水电装机2.5亿千瓦的目标，即将提高到3亿，我们国家总的水电开发目标，将要从60%提高到70%。这一目标的提高，充分说明我国的积极、大力开发水电的能源政策，不仅不能有任何后退，反而需要有所加强。

　　此外，温家宝总理在《政府工作报告》中解释“十一五”规划的关于节能与环保的部分，也强调说“‘十一五’期间单位国内生产总值能源消耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%等目标”。根据我国目前的能源现状，水电资源的蕴藏量居世界第一，大约相当于每年十亿吨原煤，目前的开发利用程度还不足五分之一。如果不能大力开发水电这种清洁的可再生能源，在节能降耗的同时减少污染排放，“十一五”的这个目标根本就无法达到。水电的清洁的可再生能源性质，决定了我们建设资源节约型和环境友好型社会，必须要大力发展水电。因此，“十一五”规划中尽管没有再次重申积极发展水电的政策，但也绝不可能改变。其中“在保护生态的基础上有序开发”的论述，既是对我们大力开发水电的一贯要求，也是保证我国积极发展水电能源政策得以落实、实现节能降耗和减少污染排放的目标的具体措施。

　　总之，在落实“十一五”规划的时候，我们一定不能忘记“十五”规划中对水电性质的评价“水电是清洁能源，集一次能源与二次能源于一体，其防洪、排灌、航运等综合效益、社会效益十分显著，应加大开发力度。”因为，那是对世界各国发展实践的经验总结，是不以人的主观意志为转移的客观事实。这一点也已经得到联合国和国际上最权威的环境机构《世界可持续发展高峰会议》的充分肯定。目前，国际主流社会一致公认；水电是清洁的可再生能源，为了实现世界的可持续发展，有条件的发展中国家都应该积极发展水电。可以肯定，在这种国际社会一致呼吁节约能源、减少排放的大环境下，我们国家的“十一五”规划，决不应该有任何例外。